HOUSE RULES
In light of the recent events, it has become clear that many Canadians are unfamiliar with some of the basic rules of our constitutional democracy. In a recent Ipsos Reid poll, 51% of participants mistakenly thought that Canadians directly elect their Prime Minister. We feel that it is our duty, as constitutional scholars, to clarify for the public the rules governing the appointment of government.
After a general election, the Governor General of Canada normally asks the leader of the party that has gathered a majority of seats in the House of Commons to become the Prime Minister and to form a government. According to the principle of responsible government, the government must enjoy the confidence of the House of Commons in order to govern legitimately. Our Constitution requires that the Prime Minister and the cabinet, not being elected directly by the people, enjoy the support of a majority of the elected members of Parliament. In our parliamentary system, it is precisely this support that gives the government its democratic legitimacy. Without this democratic support, the Prime Minister and his cabinet have none.
When the general election does not return a majority of seats to any one party, the Governor General will then have to appoint as Prime Minister a Member of Parliament who is able to gather enough support to sustain the confidence of the House for a reasonable period of time. If the person who was Prime Minister prior to the dissolution of the House of Commons has not yet resigned and it is unclear which party or parties could gather sufficient support from the members of Parliament to lead a government after a fresh election, the Governor General may let that person try to govern until it is made clear that he or she does not enjoy the support of the House. In a minority situation, the Prime Minister cannot claim to have "won" a right to govern. At best, he or she can claim to have the right to try to sustain the confidence of the House.
When a minority government loses the confidence of the House, the Governor General is no longer bound by the advice of the Prime Minister. The Governor General must then exercise what is known as her "personal prerogatives". She may dissolve parliament and call for a new election or, if the elections have been held relatively recently (opinions range between 6 and 9 months), she may invite the leader of another party to attempt to form a government that would enjoy the confidence of the House of Commons. The same may be true if the Prime Minister of a minority government were to request a dissolution of the House early after an election. In fact, certain authorities, such as Eugene Forsey, even claim that "[i]f a government asks for dissolution whilst a motion of censure is under debate it is clearly the Crown's duty to refuse".
While, in our parliamentary system, as it is the case in the Commonwealth in general, the Governor General (or the person fulfilling a similar role in other jurisdictions) may offer the opposition leader the opportunity to form the government in such circumstances, other parliamentary systems give the opposition the right to form a new government (i.e. Spain's and Belgium's constitutions) and, in the case of Germany, the constitution even makes it an obligation in certain circumstances.
Such rules are meant to avoid creating an incentive for minority government Prime Ministers to make successive calls for elections until one party gathers sufficient support to form a majority government. Successive elections can be quite disruptive, if only because without a functioning Parliament to vote on matters of supply, unelected officials are forced to adopt special measures to pay for the operations of government.
When the Governor General exercises her personal prerogatives and decides whether or not to dissolve Parliament or call the opposition parties to form a new government, she must act in a judicial manner, with total impartiality. In such circumstances, she must be guided by her duty to protect the Constitution and, in particular, the principles of democracy and responsible government.
It is our opinion that in the event of a non-confidence vote or a request for dissolution of Parliament after only 13 sitting days of the House of Commons, the Governor General would be well-advised to call the leader of the opposition to attempt to form a government. This would be most appropriate in the circumstances where that leader has already gathered the assurance that he would enjoy the support of a majority of votes on any issue of confidence for the next year or so. The principle of democracy would be protected in so far as the new government would enjoy the support of a majority of the elected officials. This would ensure the stability of our political system.
In alphabetical order:
Prof. Stéphane Beaulac, Law, Université de Montréal
Prof. Karim Benyekhlef, Law, Université de Montréal
Prof. Denis Boivin, Law, University of Ottawa
Prof. Pierre Bosset, Law, Université du Québec à Montréal
Prof. Barbara Cameron, Political Science, York University
Prof. Duncan Cameron, Political Science, Simon Fraser University
Prof. Mark Carter, Law, University of Saskatchewan
Prof. Michele L. Caron, Law, Université de Moncton
Prof. Rachel Chagnon, Law, Université du Québec à Montréal
Prof. François Chevrette, Law, Honorary Dean, Université de Montréal
Prof. Prof. John H. Currie, Law, University of Ottawa
Prof. Hugo Cyr, Law, Université du Québec à Montréal
Prof. David Docherty, Dean of Arts, Political Science, Wilfrid Laurier University
Prof. C.E.S. (Ned) Franks, Political Science, Emeritus Professor, Queen's University
Prof. Sébastien Grammond, Law, Acting Dean, University of Ottawa
Prof. Andrew Heard, Political Science, Simon Fraser University
Prof. Martha Jackman, Law, University of Ottawa
Prof. Jennifer Koshan, Law, University of Calgary
Prof. François J. Larocque, Law, University of Ottawa
Prof. Lucie Lemonde, Law, Université du Québec à Montréal
Prof. Roderick A. Macdonald, Law, F.R. Scott Professor of Constitutional and Public Law, McGill University
Prof. Heather MacIvor, Political Science, University of Windsor
Prof. Errol P. Mendes, Law, University of Ottawa
Mr. Brendan Naef, Ph.D. candidate in law, University of British Columbia
Prof. Charles-Maxime Panaccio, Law, University of Ottawa
Prof. Dennis Pilon, Political Science, University of Victoria
Prof. Dianne Pothier, Law, Dalhousie University
Prof. Denise Réaume, Law, University of Toronto
Prof. David Robitaille, Law, University of Ottawa
Prof. Peter H. Russell, Political Science, Emeritus University Professor, University of Toronto
Prof. Bruce Ryder, Osgoode Hall Law School
Mr. Maxime Saint-Hilaire, Law, Associate Researcher, C.R.E.U.M. and Centre Marc Bloch (Berlin), LL.D candidate, Université Laval/Université de Cergy-Pontoise
Prof. Lorne Sossin, Law, University of Toronto
Prof. François Tanguay-Renaud, Osgoode Hall Law School
Prof. Sophie Thériault, Law, University of Ottawa
Prof. Paul G. Thomas, Duff Roblin Professor of Government, University of Manitoba
Prof. Jean-Pierre Villaggi, Law, Université du Québec à Montréal
Prof. Jeremy Webber, Canada Research Chair in Law and Society, University of Victoria
Prof. Margot Young, Law, University of British Columbia
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Le Parlement est roi!
Les événements qui secouent Ottawa depuis le mois de décembre ont révélé qu’une très grande proportion des Québécois et autres Canadiens connaissent mal les règles de notre démocratie constitutionnelle. Un récent sondage Ipsos Reid a même démontré que 70% des Québécois croient erronément que les citoyens élisent directement le Premier ministre. Nous avons donc cru qu’il serait utile de clarifier pour le public les règles régissant le choix des membres du gouvernement dans notre système politique actuel.
Le Premier ministre n’est pas élu directement. La gouverneure générale, suite à des élections, demandera normalement au chef du parti ayant obtenu une majorité de sièges à la Chambre des communes de devenir Premier ministre. Par la suite, le Premier ministre choisira habituellement les membres de son cabinet (les ministres) parmi les députés de son parti. En vertu du principe de gouvernement responsable, le Premier ministre et son cabinet ne peuvent gouverner légitimement sans jouir en tout temps de la « confiance » (l’appui d’une majorité des députés) de la Chambre des communes. Puisque notre constitution ne prévoit pas l’élection directe du Premier ministre et de son cabinet, ceux-ci doivent en tout temps pouvoir s’appuyer sur une majorité des députés élus à la Chambre des communes. Dans notre système parlementaire, c’est précisément cet appui qui donne au gouvernement sa légitimité démocratique ; sans cet appui, le gouvernement n’en a aucune puisque lui-même n’est pas élu.
Lorsqu’aucun parti ne réussit à faire élire une majorité de députés suite à une élection générale, la gouverneure générale devra alors nommer au poste de Premier ministre un député capable d’attirer suffisamment d’appuis pour obtenir et maintenir la confiance de la Chambre des communes pour une période raisonnable de temps. Si la personne qui occupait les fonctions de Premier ministre avant la dissolution du Parlement n’a pas encore démissionné et qu’il n’est pas clair quel parti jouit de suffisamment d’appuis auprès des députés pour gouverner, la gouverneure générale pourra offrir à cette personne de demeurer Premier ministre tant qu’il démontrera que la confiance de la Chambre des communes lui est acquise. Dans une situation de minorité, le gouvernement ne peut pas prétendre avoir « gagné » le droit de gouverner. Au mieux, le Premier ministre peut prétendre avoir le droit d’essayer de maintenir la confiance de la Chambre.
Quand un gouvernement minoritaire perd la confiance de la Chambre, la gouverneure générale n’est plus liée par les avis et conseils du Premier ministre. La gouverneure générale doit alors exercer ses « prérogatives personnelles ». Elle peut dissoudre le Parlement et ainsi déclencher de nouvelles élections ou, si des élections ont eu lieu relativement récemment (les avis varient entre 6 et 9 mois), elle peut inviter le chef d’un autre parti à tenter de former un gouvernement qui saura jouir de la confiance de la Chambre des communes. Il en va de même dans l’hypothèse où le Premier ministre d’un gouvernement minoritaire demanderait la dissolution du Parlement peu de temps après des élections générales. En fait, certaines autorités, tel que feu le célèbre Eugene Forsey, déclarent que [traduction] « si un gouvernement demande la dissolution alors qu’une motion de censure fait l’objet de débats, la Couronne a le devoir de la refuser ».
Dans notre système parlementaire, comme c’est d’ailleurs généralement le cas dans le Commonwealth, la gouverneure générale (ou la personne accomplissant un rôle similaire) peut, dans de telles circonstances, offrir l’opportunité au chef de l’opposition de former un gouvernement. D’autres systèmes parlementaires prévoient qu’il peut s’agir d’un droit (par ex. : l’Espagne et la Belgique) ou même, dans certaines circonstances, d’un devoir (par ex. : l’Allemagne) pour l’opposition de former un tel gouvernement de remplacement.
Ces règles visent entre autres à éviter que des gouvernements minoritaires nous plongent dans des élections répétitives jusqu’à ce qu’un parti obtienne une majorité des sièges au Parlement. Des élections rapprochées et à répétition peuvent être fort déstabilisantes et ce, notamment parce qu’en l’absence d’un Parlement qui fonctionne et qui peut prendre des votes sur l’approvisionnement de l’État, des officiers non élus doivent adopter des mesures exceptionnelles pour acquitter les frais des opérations du gouvernement.
Lorsque la gouverneure générale exerce ses prérogatives personnelles et décide si elle dissoudra le Parlement ou si elle invitera un ou plusieurs partis à former un nouveau gouvernement, elle doit agir de manière quasi-judiciaire, dans l’impartialité la plus totale. Dans de telles circonstances, elle doit être guidée par son devoir de protéger la constitution et, en particulier, les principes de démocratie et de gouvernement responsable.
Nous sommes d’avis que s’il y avait un vote de non-confiance ou si une demande de dissolution du Parlement était présentée au terme d’une session parlementaire n’ayant duré que quelque 13 jours, il serait judicieux pour la gouverneure générale d’inviter les partis d’opposition à tenter de former un gouvernement. Ceci serait d’autant plus approprié dans le contexte où le chef de l’opposition officielle a déjà obtenu l’assurance qu’il jouirait d’un appui d’une majorité de la Chambre sur toute question de confiance pour une durée d’environ un an. Le principe de démocratie serait alors sauvegardé dans la mesure où ce gouvernement serait appuyé par une majorité des députés élus, assurant en cela une stabilité à notre système politique.
En ordre alphabétique :
Prof. Stéphane Beaulac, droit, Université de Montréal
Prof. Karim Benyekhlef, droit, Université de Montréal
Prof. Denis Boivin, droit, Université d’Ottawa
Prof. Pierre Bosset, droit, Université du Québec à Montréal
Prof. Barbara Cameron, science politique, York University
Prof. Duncan Cameron, science politique, Simon Fraser University
Prof. Mark Carter, droit, University of Saskatchewan
Prof. Michele L. Caron, droit, Université de Moncton
Prof. Rachel Chagnon, droit, Université du Québec à Montréal
Prof. François Chevrette, droit, doyen honoraire, Université de Montréal
Prof. Prof. John H. Currie, droit, Université d’Ottawa
Prof. Hugo Cyr, droit, Université du Québec à Montréal
Prof. David Docherty, doyen de la faculté des arts, science politique, Wilfrid Laurier University
Prof. C.E.S. (Ned) Franks, science politique, professeur émérite, Queen's University
Prof. Sébastien Grammond, droit, doyen par interim, Université d’Ottawa
Prof. Andrew Heard, science politique, Simon Fraser University
Prof. Martha Jackman, droit, Université d’Ottawa
Prof. Jennifer Koshan, droit, University of Calgary
Prof. François J. Larocque, droit, Université d’Ottawa
Prof. Lucie Lemonde, droit, Université du Québec à Montréal
Prof. Roderick A. Macdonald, droit, F.R. Scott Professor of Constitutional and Public Law, McGill University
Prof. Heather MacIvor, science politique, University of Windsor
Prof. Errol P. Mendes, droit, Université d’Ottawa
Mr. Brendan Naef, doctorant en droit, University of British Columbia
Prof. Charles-Maxime Panaccio, droit, Université d’Ottawa
Prof. Dennis Pilon, science politique, University of Victoria
Prof. Dianne Pothier, droit, Dalhousie University
Prof. Denise Réaume, droit, University of Toronto
Prof. David Robitaille, droit, Université d’Ottawa
Prof. Peter H. Russell, science politique, Emeritus University Professor, University of Toronto
Prof. Bruce Ryder, Osgoode Hall Law School
Mr. Maxime Saint-Hilaire, droit, chercheur associé, C.R.E.U.M. and Centre Marc Bloch (Berlin)
Prof. Lorne Sossin, droit, University of Toronto
Prof. François Tanguay-Renaud, Osgoode Hall Law School
Prof. Sophie Thériault, droit, Université d’Ottawa
Prof. Paul G. Thomas, Duff Roblin Professor of Government, University of Manitoba
Prof. Jean-Pierre Villaggi, droit, Université du Québec à Montréal
Prof. Jeremy Webber, Chaire de recherche du Canada en droit et société, University of Victoria
Prof. Margot Young, droit, University of British Columbia
